3   Grundlagen der Kommunalverwaltung

3.1  Aufgaben und Strukturen

3.1.1  Begriff, Anzahl und Größenklassen

Der Begriff „Kommune“ dient als Sammelbegriff  für kreisfreie Städte, Gemeindeverbände (insbesondere Kreise)[38], kreisangehörige Städte und kreisangehörige Gemeinden.[39] Städte und Gemeinden werden gesetzlich unter dem Begriff „Gemeinden“ zusammengefasst. Die rund 82,5 Millionen Einwohner Deutschlands[40] verteilen sich auf 12.629 Gemeinden unterschiedlichster Größenordnungen, die in der folgenden Statistik aufgeführt sind:

Tabelle 2: Anzahl und Einwohnerzahlen der Gemeinden Stand 31.12.2003

Zahl der	Einwohnerzahl
Gemeinden	von	bis
204	< 100
539	100	200
2021	200	500
2315	500	1.000
2221	1.000	2.000
1158	2.000	3.000
1302	3.000	5.000
1296	5.000	10.000
875	10.000	20.000
507	20.000	50.000
109	50.000	100.000
44	100.000	200.000
26	200.000	500.000
9	500.000	1.000.000
3	> =  1.000.000

Quelle: Eigene Darstellung, in Anlehnung an: Statistisches Bundesamt (2004)

Mit Ausnahme von 116 kreisfreien Städten gehören die Gemeinden 323 (Land-)Kreisen an, die überörtliche Aufgaben wahrnehmen.

3.1.2  Einordnung im Staatswesen

Die Kommunen sind Gebietskörperschaften[41] des öffentlichen Rechts. Sie gehören verfassungsrechtlich zu den Ländern und stellen insofern keine selbständige Ebene dar. An der Gesetzgebung haben Kommunen nur geringe Mitwirkungsrechte. In Bund und Ländern beschränken sich die Rechte i. d. R. auf die Anhörung der kommunalen Spitzenverbände. Auf Ebene der EU sind die Kommunen im Ausschuss der Regionen vertreten, der im europäischen Rechtsetzungsprozess allerdings nur eine schwache Stellung hat.[42]  

3.1.3  Aufgaben

Die Kommunen haben die Aufgabe, das Wohl ihrer Einwohner zu fördern. Um dies zu ermöglichen, wird den Kommunen in Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes das Recht auf kommunale Selbstverwaltung eingeräumt.

Neben freiwilligen Aufgaben (z.B. Angebot von Freibädern, Museen) müssen Kommunen auch zahlreiche Aufgaben wahrnehmen, die ihnen vom Bund oder von den Ländern  übertragen werden.

Zwischen den Kommunen bestehen erhebliche Unterscheide in der Aufgabenwahrnehmung, die sich aus mannigfaltigen Ursachen wie z.B. der Größe, Landeszugehörigkeit, politischen Mehrheiten, der Finanzkraft oder der Geschichte herleiten.

Der Produktrahmen für Kommunen[43] gibt einen groben Überblick über die vielfältigen und heterogenen Aufgaben der Kommunen.[44]

Abbildung 4: Kommunaler Produktrahmen; hier: Produktbereiche (schwarze Schrift)

Quelle: Eigene Darstellung

Jeder Produktbereich besteht aus mehreren Produktgruppen, die sich regelmäßig in mehrere Produkte unterteilen. Diese weitere Unterteilung, die für Kommunen nicht verbindlich ist, wird am Beispiel des Produktrahmens NRW dargestellt.

Tabelle 3: Auszug aus dem Produktrahmen des Landes NRW, Stand 31.12.04

Quelle: Innenministerium NRW (2004)

3.1.4  Organe

Da das Recht der Kommunalverfassung eine Aufgabe der Länder darstellt, gibt es in der Definition und Ausgestaltung der Organe Unterschiede, so dass an dieser Stelle nur häufig anzutreffende Konstellationen wiedergegeben werden. In allen Ländern werden der Bürgermeister bzw. Landrat und der Rat als Organe der Kommunen definiert. Aus dem Rat bilden sich daneben die Ausschüsse als Teilorgane. In einigen Bundesländern sind darüber hinaus für größere Städte Bezirksvertretungen und Bezirksvorsteher vorgesehen. Weitere oder abweichende Organe sind in den kommunalen Unternehmen vorhanden.

Es ist regelmäßig vorgesehen, dass Rat und Bürgermeister von den Bürgern für 5 Jahre gewählt werden.

Der Rat entscheidet über wichtige und grundlegende Angelegenheiten der Kommune. Er ist – mit Ausnahme der Stadtstaaten - Teil der Exekutive und kein Parlament. Je nach Einwohnerzahl der Kommune setzt sich der Rat aus 20 bis 90 Mitgliedern unterschiedlichster Berufe und Qualifikationen zusammen, die das Ratsmandat ehrenamtlich ausüben. Innerhalb des Rates gründen sich regelmäßig Fraktionen der politischen Parteien. Zur Beratung oder Entscheidung spezieller Themen bildet der Rat Ausschüsse.

Der Bürgermeister (in kreisfreien Städten der Oberbürgermeister) leitet die Verwaltung, wozu ihm ein umfassendes Organisationsrecht zusteht. Er vertritt und repräsentiert die Kommune, bereitet die Beschlüsse des Rates vor und hat den Vorsitz im Rat. Im Rat hat der Bürgermeister das gleiche Stimmrecht wie ein Ratsmitglied. Über einfache Geschäfte entscheidet er selbständig.

Die Bürger stellen kein Organ dar, verfügen aber neben dem Wahlrecht über weitere Rechte, mit denen sie Einfluss auf die Gestaltung der Kommunen ausüben können (z.B. Information und Anhörung, Bürgeranträge, Bürgerbegehren, Bürgerentscheide).

3.1.5  Organisation und Personal

Die Kommunen nehmen ihre Aufgaben in vielfältigen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Rechts- und Organisationsformen wahr. Der Trend zur Ausgliederung von Verwaltungsbereichen hat sich in jüngerer Zeit weiter verstärkt.[45] Nach einer Umfrage im Jahr 2002 unter Kommunen mit mehr als 50.000 Einwohnern beträgt der Personalanteil der Beteiligungen 46 %.[46]

Die Ausgliederungen werden vielfach als „kommunale Unternehmen“ bezeichnet. Dieser Bezeichnung liegt keine gesetzliche Definition zugrunde.[47] In dieser Arbeit wird das kommunale Unternehmen definiert als „Unternehmen, dessen Anteile zu 50 % oder mehr von einer oder mehreren kommunalen oder regionalen Gebietskörperschaften gehalten werden, oder das - wenn sie weniger als 50 % halten - in der Praxis ganz von diesen Gebietskörperschaften kontrolliert wird.“[48]

Die am häufigsten gewählten Organisationsformen von kommunalen Unternehmen sind die GmbH (73 %), Eigenbetriebe[49] (9 %), die AG (5 %) und Zweckverbände[50] (5 %).[51] Als Gründe für Ausgliederungen werden u. a. die Selbständigkeit der Führungsorgane, eine flexiblere Personalwirtschaft sowie bessere Finanzierungs- und Kooperationsmöglichkeiten genannt.[52]

Die Kommunen verfügen über 1.410.000 Bedienstete, die sich aus Angestellten (907.000), Arbeitern (326.000) und Beamten (177.000) zusammensetzen.[53]

3.1.6  Finanzierung

Haupteinnahmequellen der Kommunen sind Steuern und allgemeine Zuweisungen von Bund und Ländern. Erst an dritter Stelle stehen Gebühren, die - im Gegensatz zu Steuern und Zuweisungen - als Entgelt für erbrachte Leistungen der Kommune eingenommen werden.

Die wichtigste Einnahmequellen der Kommunen sind (in Klammern die Ergebnisse 2003)[54]:

1. Steuern (47 Mrd. €), insbes. Anteil an der Einkommens- und Körperschaftsteuer (20) und Gewerbesteuer (15 Mrd. €),

2. laufende Zuweisungen vom Bund und von den Ländern (38 Mrd. €) und

3. Gebühreneinnahmen (16 Mrd. €).

Den Einnahmen stehen die Hauptausgabeblöcke

1. Personal (41 Mrd. €),
2. Soziale Leistungen (30 Mrd. €) und
3. Sachaufwand (29 Mrd. €) gegenüber.

„Mehr als die Hälfte ihrer Steuereinnahmen geben die Kommunen unmittelbar für soziale Leistungen aus.“[55]

3.1.7  Stadtwerke[56]

In Deutschland bezeichnen sich rund 1.000 Versorgungsunternehmen als Stadtwerke (Stand 08/2003).[57] Bei 12 dieser rund 1.000 Stadtwerke ist die Beteiligung privater Unternehmen größer als 50 %. Es wird davon ausgegangen, dass in diesen Unternehmen die Kommunen keinen bestimmenden Einfluss ausüben, so dass entsprechend der in Kapitel 3.1.5 getroffenen Definition nicht von kommunalen Unternehmen gesprochen werden kann.

Mehr als zwei Drittel der kommunal bestimmten Stadtwerke befinden sich in alleiniger Hand der Kommunen wie die nachfolgende Abbildung verdeutlicht.

Abbildung 5: Eigentumsverhältnisse an kommunalen Stadtwerken 08/2003

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Verband kommunaler Unternehmen (2003b), S. 1

Die meisten Stadtwerke betreiben mehrere Sparten. Dabei werden oftmals gewinnbringende Sparten wie Strom und Gas mit typischen Verlustträgern wie Bädern oder Verkehr kombiniert, um in einem steuerlichen Querverbund die Gewinne mit den Verlusten verrechnen zu können. Die Zielsysteme der Stadtwerke sind mehrdimensional. Neben der Sicherstellung der Versorgung, Preisgünstigkeit und Umweltverträglichkeit sollen Stadtwerke auch einen Ertrag für den Haushalt der Gemeinde abwerfen, der mindestens eine marktübliche Verzinsung des Eigenkapitals beinhaltet. Da die genannten Ziele teilweise in einem Konflikt zueinander stehen, wird von einigen Stadtwerken in Anlehnung an das in der Wirtschaft dominierende Ziel des „shareholder value“ die Maxime des „citizen value“ („Wertschöpfung für Bürgerinnen und Bürger“[58]) ausgegeben.

Die Wirtschaftstätigkeit von Stadtwerken wird in den Gemeindeordnungen mit Ausnahme der liberalisierten Bereiche (insbes. Elektrizität und Gas) in der Regel auf das kommunale Gebiet beschränkt. Außerdem wird die Wirtschaftstätigkeit regelmäßig auf die Erfüllung eines öffentlichen Zwecks beschränkt. Zum Teil sehen die Gemeindeordnungen darüber hinaus vor, dass die wirtschaftliche Betätigung nur zulässig ist, „wenn der Zweck nicht besser oder wirtschaftlicher durch einen anderen erfüllt werden kann (so genannte Subsidiaritätsklausel).“[59]

Die Situation der wichtigsten Sparten soll kurz skizziert werden (in Klammern: Umsätze und Marktanteile der Stadtwerke 2003):[60]

• Strom (Umsatz 22 Mrd. €, Marktanteil 53 %): Seit der Öffnung der Strommärkte im Jahr 1998 stehen die Stadtwerke im Wettbewerb mit nationalen und internationalen Anbietern, konnten ihre Marktanteile jedoch behaupten. Etwa 21 % des Stroms erzeugen die Stadtwerke in eigenen Anlagen.[61]
• Gas (Umsatz 20 Mrd. €, Marktanteil 52 %): Die Öffnung der Märkte erfolgte ebenfalls 1998, hat jedoch im Gegensatz zum Strom bisher kaum zu Wettbewerb geführt.
• Wasser (8 Mrd. €, Marktanteil 75 %): Die Wasserversorgung ist nach dem Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung regelmäßig von den Kommunen durchzuführen und steht derzeit nicht im Wettbewerb. 25 % der Versorgung erfolgen durch private Unternehmen und durch Eigenversorgung der Verbraucher.
• Wärme (3 Mrd. €, Marktanteil 73 %): Kommunen erzeugen Wärme in Nah- und Fernwärmeanlagen und versorgen damit Einheiten unterschiedlichster Größenordnung von ganzen Baugebieten über Produktionshallen bis hin zu Einfamilienhäusern. Oftmals wird die Wärmelieferung als Contracting[62] abgewickelt. Im Bereich der Wärmelieferung stehen die Kommunen im Wettbewerb zur freien Wirtschaft. 
• Verkehr (0,7 Mrd. €, Marktanteilszahlen liegen nicht vor): Die Kommunen als gesetzlicher Aufgabenträger verbuchen mit dem ÖPNV trotz vielfältiger Förderungen von Bund und Ländern hohe Verluste. Oftmals führen die Kommunen den ÖPNV mit eigenen Verkehrsbetrieben durch, so dass nur ein geringer Wettbewerb stattfindet.

3.2  Bewertung der Lage und der zukünftigen Herausforderungen

3.2.1  Die Lage der Kommunen

Das größte Problem vieler Kommunen ist ihre Finanzkrise. Die Schere zwischen steigenden Aufgaben auf der einen Seite und sinkenden Einnahmen auf der anderen Seite hat sich so weit geöffnet, dass die Kommunen im Jahr 2003 ein Finanzierungsdefizit von 9,7 Mrd. € aufwiesen.[63] Die Finanzkrise lässt sich maßgeblich auf eine verfehlte Bundes- und Landesgesetzgebung zurückführen, auf die die Kommunen kaum Einfluss haben.[64] Zwei Beispiele sollen diese Feststellung belegen:

• Die Haupteinnahmequellen der Kommunen, die Gewerbesteuer und der Anteil an der Einkommensteuer, sind in den vergangenen Jahren - bedingt durch Steuererleichterungen, eine höhere Gewerbesteuerumlage an Bund und Länder sowie die konjunkturelle Talfahrt - stark rückläufig. Allein zwischen den Jahren 2000 und 2003 gingen diese Einnahmen der Kommunen um 5,9 Mrd. € zurück. Die Gewerbesteuer ist nicht nur in ihrer absoluten Höhe gesunken, erhebliche Probleme bereiten den einzelnen Kommunen daneben auch hohe Aufkommensschwankungen.
• Der zweitgrößte Kostenblock der Kommunen, die Ausgaben für soziale Leistungen, sind von 2000 bis 2003 um 3 Mrd. € auf 30 Mrd. € gestiegen. Auch auf diese bundesgesetzlichen Sozialgesetze haben die Kommunen keinen Einfluss, müssen aber die Aufgaben ausführen und Ausgaben tragen. Innerhalb der sozialen Leistungen   entfallen 11 Mrd. € auf die Eingliederungshilfen für Behinderte (z.B. für betreutes Wohnen, Arbeit in Behindertenwerkstätten), eine Aufgabe, die der Deutsche Städte- und Gemeindebund zu Recht als gesamtgesellschaftliche und nicht primär kommunale Aufgabe bezeichnet.

Bereits 65 % der kommunalen Steuerausgaben mussten die Kommunen im Jahr 2003 für soziale Aufgaben verwenden.

Die kommunalen Spitzenverbände beklagen, „dass die Kommunen aufgrund eines Entzuges politischer Handlungsspielräume zusehends von einer politisch-administrativen Ebene zu einer rein administrativen Ebene mutieren“.[65] Es genügt nicht, diese Entwicklung allein auf den Bund und die Länder zurückzuführen. Vielmehr haben die Kommunen in konjunkturellen Hochphasen regelmäßig keine Vorsorge für schwächere Phasen getroffen, sondern sind im Gegenteil langfristige Verpflichtungen eingegangen.

Neben der schlechten Finanzlage stehen die Kommunen vor eine Reihe weiterer Herausforderungen. Beispielhaft werden einige wichtige Punkte genannt:

• Aufbau von Ganztagsbetreuungsangeboten für Kinder bis zu 3 Jahren
• Verödung der Innenstädte
• Demografischer Wandel (Alterung und Abnahme der Bevölkerung, wachsender Migrantenanteil)[66]
• Kommunalpolitische Krise: „Mitgliederschwund, Nachwuchsprobleme im Rat, sinkende Wahlbeteiligung“[67]
• Spezielle Probleme von Kommunen in den neuen Bundesländern: Abwanderung, Arbeitslosigkeit, Wohnungsleerstände, etc.
• Stärkere Einbeziehung der ausgegliederten Beteiligungen in die Gesamtsteuerung der Kommune im Sinne einer „Konzernsteuerung“

3.2.2  Betrachtung der Stadtwerke

Der Bereich der Stadtwerke ist seit einigen Jahren von einem erheblichen Strukturwandel in Form von Kooperationen, Fusionen und vertikalen Integrationen geprägt. Auch ausländische Anbieter verschaffen sich Zutritt zum deutschen Energiemarkt.

Neben der Struktur der Stadtwerke als Ganzes sind auch die einzelnen Sparten derzeit von erheblichen Änderungen ihres Umfeldes betroffen oder bedroht. Besonders die Energiemärkte weisen eine große Dynamik auf, wie die folgende Grafik veranschaulicht.

Abbildung 6: Herausforderung Dynamik in der Energiewirtschaft

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Stadtwerke Flensburg (2005a)

Den umfassendsten rechtlichen Einfluss übt die EU mit Regelungen zum europäischen Binnenmarkt aus. Auf Bundesebene sind die Wirtschaftspolitik (u. a. Energiepolitik, Wettbewerbspolitik), Steuerpolitik und Umweltpolitik zu nennen. Seitens der Länder wirken sich besonders die Kommunalgesetze, Umweltgesetze und Förderrichtlinien für den ÖPNV aus.

Die Perspektiven der einzelnen Sparten stellen sich wie folgt dar:

• Strom, Gas, Wärme: Zur Umsetzung von EU-Vorgaben wird das deutsche Energiewirtschaftsrecht voraussichtlich Mitte 2005 erheblich verändert. Das modifizierte Recht wird umfangreiche Verpflichtungen zur Entflechtung des Netzbetriebs von anderen Tätigkeiten vorsehen (informatorisches[68], buchhalterisches[69], rechtliches[70] und operationelles[71] Unbundling). Damit soll Wettbewerbern eine diskriminierungsfreie Nutzung des Netzes ermöglicht werden. Für die Regulierungsaufgaben des Energiewirtschaftsrechts wird derzeit eine weitere Bundesbehörde aufgebaut, die den Markt neben dem bereits tätigen Bundeskartellamt kontrollieren soll.[72] Für die Energieversorgungsunternehmen sind mit dem geänderten Energierecht Risiken wie bürokratischer Aufwand, Synergieverluste, geringere Investitionssicherheit und ein verschärfter Wettbewerb[73] verbunden. Darüber hinaus sind die Preise derzeit Gegenstand wachsender Proteste von Verbrauchern. In diesem dynamischen Marktumfeld wirken sich die Beschränkungen der Gemeindeordnungen (z.B. das Subsidiaritätsprinzip) nachteilig aus, da die Stadtwerke nur begrenzte Möglichkeiten zum Wachstum und zur Diversifikation besitzen.
• Wasser: Auch die Wasserversorgung ist Ziel von Liberalisierungsbestrebungen der EU-Kommission, wenngleich diese vom EU-Parlament bereits einmal zurückgewiesen wurden.
• ÖPNV: Der defizitäre ÖPNV wird zunehmend eingeschränkt, da zum einen der Bund und die Länder ihre Fördergelder kürzen und zum anderen die Kommunen die Defizite in diesem Bereich aufgrund ihrer Finanzkrise reduzieren müssen.

Für viele Stadtwerke ist ferner die Frage von erheblicher Bedeutung, ob die Kommunen ihre ausgegliederten Unternehmen im Rahmen ihres Organisationsermessens ohne europaweite öffentliche Ausschreibung konzessionieren[74] oder beauftragen dürfen. In der Praxis wurde dies bis zuletzt regelmäßig so gehandhabt. Ein neues Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 11.01.05 schränkt dieses Vorgehen jedoch im Bereich von Dienstleistungsaufträgen ein, was das Ende für zahlreiche Privatisierungsmodelle darstellen könnte.[75] Nach diesem Urteil darf nicht auf eine Ausschreibung verzichtet werden, wenn an einem Unternehmen neben der Kommune auch private Unternehmen beteiligt sind. Auf die Höhe der privaten Beteiligung kommt es nicht an.

Die Frage der Notwendigkeit einer öffentlichen Ausschreibung ist für kommunale Unternehmen von existenzieller Bedeutung. Durch Ausschreibungsniederlagen könnte ein kommunales Unternehmen gleichzeitig seine Aufgaben verlieren, da ein Ausweichen auf andere Orte oder Produkte rechtlich nur sehr eingeschränkt möglich ist. In Ermangelung von Aufgaben müsste das kommunale Unternehmen dann aufgelöst werden. Für die Kommunen kann dies zur Folge haben, dass es dauerhaft auf Fremdleistungen angewiesen ist, da sich das nicht mehr existente Unternehmen nicht an späteren Ausschreibungen beteiligen kann.[76]

Dienstleistungskonzessionen werden von dem Urteil des EUGH zwar nicht erfasst, doch auch in diesem Bereich erwägt die EU-Kommission weitere Liberalisierungen.[77]